En diversos artículos hemos escrito de sobre la historia y evolución del comercio exterior de México; por ejemplo en la época precolombina o en la etapa independiente hasta el Porfiriato; ahora contaremos una breve historia del comercio exterior desde la etapa revolucionaria hasta la época actual, con el propósito de tener una radiografía rápida de la evolución de las aduanas y del comercio exterior de México hasta nuestros días.
Etapa Revolucionaria
Durante el período 1910-1917, el comercio exterior fue afectado severamente por la situación interna del país y por la Primera Guerra Mundial. La etapa de la revolución mexicana de 1911 a 1922 se caracterizó por la disminución de la recaudación en las aduanas del país; como consecuencia de ello el gobierno intentó superar la coyuntura comercial exterior mediante políticas impositivas y la contratación de empréstitos.
En 1916 se publicó la nueva tarifa de aranceles, en la cual el único producto prohibido era el opio; se redujeron los gravámenes a los artículos de primera necesidad y se aumentaron para los artículos de lujo. El gobierno de Carranza siguió en un principio la costumbre de cobrar algunos de sus ingresos en metálico, principalmente los que recaían sobre el comercio exterior, mientras que las contribuciones internacionales se pagaban en papel moneda. En las tarifas de importación, el gobierno redujo los derechos a aquellas mercancías de indispensable consumo en el país, cuando no sean producidas en el interior o cuando la producción nacional fuera insuficiente, disminuyendo así la protección a las industrias nacionales y dejando una protección racional a las industrias viables.
Empero que se pretendió facilitar el comercio entre México y los Estados Unidos de América, pero las relaciones mercantiles entre ambos países quedaron suspendidas por la situación de desorden interno. Asimismo, las restricciones de los países participantes directamente en la Primera Guerra Mundial (1914-1918) puestas en práctica sobre el comercio internacional, orillaron al Ejecutivo a establecer tarifas diferentes sobre el comercio, con el propósito de favorecer a aquellas naciones que no hayan establecido restricciones en su comercio con México.
Recordemos que el 5 de febrero de 1917 fue promulgada la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el presidente Venustiano Carranza, como producto de los movimientos revolucionarios de 1910; este texto vigente que contiene los lineamientos de las políticas económicas, de desarrollo y de comercio exterior, entre otros muchos aspectos, a lo largo de la historia ha sido reformada más de 200 veces.
Bajo este orden, el 15 de febrero de 1918 Venustiano Carranza firmó un decreto en uso de facultades extraordinarias (decreto ley) el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de febrero del mismo año, que crea la figura del agente aduanal y regulaba en forma detallada la función de quienes actuaban en legítima representación en las operaciones aduaneras y que para poder ejercer dicha actividad requerían de autorización de la entonces Secretaría de Hacienda.
Este ordenamiento jurídico fue reglamentado a través de un instrumento relativo de 7 de mayo de 1918; sin embargo, ambos dispositivos legales fueron abrogados por decreto del 20 de mayo de ese mismo año, precisando que se aplicaría la Ordenanza de 1891. Posteriormente, se halla la Ley de Agentes Aduanales del 27 de agosto de 1927, que regulaba la actividad del agente aduanal. Asimismo, encontramos la existencia de tres leyes aduanales de fechas 18 de abril de 1928, de 29 de diciembre de 1928 y de 19 de agosto de 1935, las cuales no se apartaron de la regulación establecida en la Ley de Agentes Aduanales de 1927.
En 1919 se emite una iniciativa sobre petróleo y combustibles minerales que regula su explotación.
Siendo Presidente de la República Álvaro Obregón, en 1922 logra un equilibrio fiscal sin recurrir a medidas extraordinarias y sienta las bases para la explotación del petróleo en principios constitucionales.
Etapa Posrevolucionaria
En 1929 la Ley Aduanera vigente intentó modernizar y simplificar los procedimientos para el despacho de mercancías en las aduanas, junto con ella se pretendió la unificación en una sola tarifa de los diferentes impuestos. Esta ley fue abrogada por la nueva Ley Aduanera de 1935, en la que se incluyó un nuevo régimen jurídico para las actividades de los agentes aduanales.
El 18 de noviembre de 1931 se expidió el Reglamento Interior de la Dirección General de Aduanas y el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda. En su artículo 3 se ubicó a la Dirección de Aduanas dentro de las Oficinas de Servicios Generales, con la función de administrar, coordinar y controlar los impuestos, derechos y aprovechamientos aduanales.
El Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos del 30 de diciembre de 1951, vigente hasta 1982, prácticamente durante el periodo de sustitución de importaciones, señalaba los lugares para realizar la introducción o extracción de mercancías, los casos de excepción para comerciar con los países, los requisitos especiales, las prohibiciones y la documentación para la operación, así como los productos sujetos a contribuciones aduaneras. Además, en su Título XVIII, reguló las actividades de los agentes aduanales. Después, fue sustituido por la Ley Aduanera del 28 de diciembre de 1984, vigente hasta que entró en vigor la Ley Aduanera publicada en el DOF de 15 de diciembre de 1995, la cual entró en vigor el 1o. de abril de 1996. Esta Ley Aduanera es la que actualmente rige, sin embargo ha sido modificada en más de 12 ocasiones, de acuerdo a los requerimientos de control, facilitación y uso de tecnologías de la información, siendo su más reciente modificación la publicada en diciembre de 2013.
Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el 29 de diciembre de 1976, se crea un nuevo Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 23 de mayo de 1977, quedando integrada por la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, la Subsecretaría de Ingresos, la Subsecretaría de Inspección Fiscal, a la que se encontraba adscrita la Dirección General de Aduanas, la Oficialía Mayor, la Procuraduría Fiscal de la Federación y la Tesorería de la Federación.
La Ley Aduanera, publicada el 30 de diciembre de 1981, contenía la terminología utilizada internacionalmente; se simplificó la estructura de los recursos administrativos, remitiéndose a los previstos en el Código Fiscal de la Federación y se regía por un nuevo principio de confianza en el contribuyente, a través del principio de la autodeterminación de los impuestos al comercio exterior; se recopilaban las normas de valoración de mercancías; se promovía la industria maquiladora (actualmente conocidas como “IMMEX”) y las empresas “Pitex” de exportación, y se definieron los regímenes aduaneros que conocemos actualmente.
Del Nacionalismo a la Apertura Comercial
Recordemos que con la crisis mundial de 1929 (y que se prolongó hasta los años de 1939 y 1945), causada por la sobreproducción de mercancías en los países más industrializados, México adoptó medidas proteccionistas alcanzando su máximo auge en el gobierno de Lázaro Cárdenas, con una política económica conocida como “nacionalismo económico”, pues sostuvo el interés nacional por encima de cualquier interés extranjero o privado, planteando una real y efectiva intervención del Estado en la economía nacional. Desde esta etapa y hasta el sexenio de José López Portillo (1976-1982) la actividad comercial se vio frenada con el sistema de sustitución de importaciones, con la intención de conservar los recursos naturales y estimular una industria propia para convertir la economía nacional en una economía autosuficiente.
Así las cosas, la política económica actual de México, basada en un modelo de apertura comercial, sentó sus bases a mediados de la década de los 80, cuando se eliminó el modelo de sustitución de importaciones. El primer paso importante al nuevo modelo económico se dio cuando México ingresó en 1981 a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), posteriormente se incorporó en 1986 al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y en mayo de 1988 al Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), que tienen por objeto armonizar y facilitar el comercio internacional. De esta manera, en el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) nuestro país se fue abriendo al exterior iniciando el tránsito al neoliberalismo ―principalmente por las presiones de los organismos internacionales―, disminuyendo las barreras proteccioncitas, adelgazando el aparato burocrático y privatizando industrias.
El ingreso de México al GATT marcó la etapa del nuevo modelo económico mexicano, lo cual se confirmó indudablemente en 1994 con la entrada en vigor del TLCAN y después en 1995 al ser nuestro país Miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), continuándose con la firma de otros nuevos tratados y acuerdos comerciales suscritos con otras naciones del mundo, confirmándose con ello y con la reforma al artículo 27 constitucional ―que permitió a los campesinos adquirir la propiedad de la tierra que trabajaban― la política neoliberalista planteada en el gobierno federal de 1988-1994, que si bien esta última ha sido criticada, lo cierto es que también los TLC’s y ACE´s entre otros instrumentos, han sido benéficos para el desarrollo económico del país, lo que le ha permitido una mayor captación de divisas e inversión extranjera, con la consecuente creación de nuevas empresas y más fuentes de empleos; no así con la corrupción de los políticos vista hasta nuestros días.
Bajo el modelo de apertura comercial, en 1989 la Dirección General de Aduanas quedó asignada a la Subsecretaría de Ingresos, mediante la reforma del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Sin embargo, en la búsqueda de un mejor reacomodo para hacer frente a los nuevos cambios de globalización, mediante el Decreto por el que se reforman, adicionan y abrogan disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicado en DOF el 4 de enero de 1990, gran parte de las funciones de la Dirección General de Aduanas fue distribuida a unidades administrativas adscritas a la Subsecretaría de Ingresos, con funciones meramente fiscales.
El 25 de enero de 1993 se publicó la reforma al Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la que se modificó el nombre de la Dirección General de Aduanas por el de Administración General de Aduanas (AGA) y se estableció la jurisdicción de las entonces 45 aduanas en el país.
En 1994 se separaron de la Resolución que establecía reglas fiscales de carácter general (Resolución Miscelánea Fiscal) las reglas de Comercio Exterior. Posteriormente se vio la necesidad de hacer una reforma integral a la ley que venía regulando la operación aduanera, publicándose una nueva Ley Aduanera el 15 de diciembre de 1995, la cual entró en vigor el 1º de abril de 1996. La primera reforma que sufrió este nueva ley, mediante publicación en el DOF del 30 de diciembre del mismo año, tuvo como objetivo reflejar los de mecanismos que permitirían valorar la mercancía de acuerdo con lo establecido por el artículo VII del GATT, así como establecer el cambio del sistema aleatorio por un sistema automatizado inteligente conocido posteriormente como Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI), y reforzar los métodos para el control de los agentes y apoderados aduanales, así como de sus representantes.
El 1 de julio de 1997 se creó el Servicio de Administración Tributaria (SAT), al cual quedó adscrita la Administración General de Aduanas. El Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria se publicó el 30 de junio de 1997. En 1998 nuevamente se reformó la Ley Aduanera, en el sentido de revisar y fortalecer los mecanismos de control que permitieran combatir la evasión en el pago de contribuciones, el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias y en general el fraude aduanero, que representa una competencia desleal para la industria nacional, el comercio formalmente establecido y el erario público.
Otra de las reformas importantes a la Ley Aduanera de 1996, fue la publicada en el DOF el 1º de enero de 2002; ésta tuvo como objetivos fundamentales: a) promover la inversión y la tecnología, b) incrementar la seguridad jurídica, y c) establecer nuevas responsabilidades, derechos y obligaciones. Entrando en vigor el 1º de enero de 2003 la sexta reforma a la Ley Aduanera de 1996 como continuación de la de enero de 2002.
Es indudable que la apertura comercial de México ya madura en la primera década del 2000, con más de 10 tratados y acuerdos comerciales internacionales suscritos con más de 40 países, así como un acuerdo de integración con la ALADI y el Mercosur, y sumando los que en la actualidad se encuentra negociando, mayormente amplios denominados de “Generación Siglo XXI”, como el Acuerdo de Asociación Trans-Pacífico (“TPP”). Todo ello indica que la vinculación comercial México-Estados Unidos está evolucionando debido a esta diversificación de relaciones económicas, sin olvidar claro está la relación comercial natural con este país del norte por su vecindad, lo cual es imposible de ignorar por los gobernantes en turno.
Las Aduanas en los Inicios del Milenio 2000
Cabe recordar que a finales de los 80’s el despacho aduanero de las mercancías todavía se realizaba en forma manual, revisándose teóricamente el 100% de las mercancías y sus pedimentos, con una duración de dos a tres horas, pero en la generalidad de los casos prácticamente el desaduanamiento de la mercancía tardaba días.
Fue así, a finales de 1989 que la revisión manual de los pedimentos empezó a ser sustituida por sistemas modernos y ágiles, primero fue la Captura Desconcentrada del Pedimento Aduanal (CADEPA), después la revisión aleatoria con el Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) y posteriormente hasta llegar a principios de la década del milenio 2000, con el SAAI M3, operado bajo análisis de riesgos.
En los 90’s, inicia prácticamente la materialización de la modernización del Sistema Aduanero de México con el equipamiento, automatización y la utilización de tecnología de punta en las aduanas contribuyendo con ello a facilitar las operaciones para que México pueda aprovechar al máximo los tratados comerciales suscritos y también para contrarrestar las prácticas de comercio desleal.
Para los inicios del 2000 el valor de las operaciones de comercio exterior mexicano representaba aproximadamente 67% del producto interno bruto (PIB). Esto obligó a las aduanas del país a operar como promotoras del comercio exterior, sin olvidar su labor de fiscalización y de control, así como a reconocer el importante papel que las aduanas juegan dentro del proceso de integración económica de México, tanto en un contexto regional como con bloques comerciales de otros continentes. En este sentido, después de la mitad de la década del 2010 las 49 aduanas del país iniciaron la renovación de su imagen y redefinieron su papel en la política comercial del país como instrumento facilitador y de fiscalización de las operaciones de comercio exterior, así como de apoyo de los programas de fomento al comercio exterior, principalmente para el fomento de exportaciones de las empresas maquiladoras “IMMEX”, el desarrollo del sector aeronáutico y del fortalecimiento de la industria automotriz.
De igual forma, en la década del 2000, se hicieron modificaciones importantes para el control electrónico, principalmente en el manejo, almacenaje y custodia de mercancías de comercio exterior; el ingreso o extracción de mercancías por vía postal; la valoración aduanera; la garantía de contribuciones para el régimen de tránsito de mercancías, los procedimientos administrativos y las infracciones aduaneras; así como el establecimiento de empresas certificadas como el Operador Económico Autorizado (OEA), entre otras figuras aduaneras.
La Aduana Electrónica
Empero, el establecimiento en la década posterior al 2010 por parte del Servicio de Administración Tributaria (SAT) de mayores controles a las empresas importadoras y exportadoras, particularmente a las empresas maquiladoras (IMMEX) y a los sectores sensibles del país; aparece el Sistema Electrónico Aduanero (SEA) y el pedimento electrónico, así como el representante legal (aduanero) para las empresas, los cuales eran algunos de los elementos pendientes en la legislación nacional para su modernización, los cuales fueron cubiertos con las reforma a la Ley Aduanera publicada en el DOF del 9 de diciembre de 2013; con lo cual se confirma la tendencia de la instauración de la aduana electrónica, la ventanilla digital de comercio exterior y la utilización de los expedientes electrónicos, conceptualizándose el Despacho Aduanero como una serie de actos y formalidades conteniendo documentos electrónicos y digitales que deberán generarse, transmitirse, presentarse o declararse a través de medios tecnológicos y el uso del Internet. De esta manera el despacho aduanero se convierte en “electrónico” definiéndose al pedimento como: “la declaración en documento electrónico, generada y transmitidas, respecto del cumplimiento de los ordenamientos que gravan y regulan la entrada y salida de mercancías del territorio nacional”. Sin embargo, con esto también las autoridades aduaneras iniciaron en 2016 con las auditorías electrónicas en las operaciones de comercio exterior y el uso del buzón tributario electrónico.
