Autor: Fernando Barbosa Sahagún
Han pasado 30 años desde que el TLCAN, hoy T-MEC, entró en vigor en nuestro país. Como sabemos, la aduana era una antes de la apertura comercial y otra a partir de nuestra incursión en los mercados globales. Sin embargo, dicha transformación económica no llegó a cambiar el modelo aduanero, que siguió siendo tratado como un ente recaudatorio, y, por muchos años, se mantuvo como una Dirección o Administración General de Aduanas, ocupando así un nivel jerárquico de tercer o cuarto rango dentro de la estructura administrativa de la administración pública federal.
Por esa razón, la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador decidió emprender un cambio en su estructura y marco regulatorio. El 21 de diciembre de 2021, el gobierno de México publicó en el Diario Oficial de la Federación un nuevo decreto mediante el cual se estableció la Agencia Nacional de Aduanas de México (en adelante ANAM). Este decreto deroga el anteriormente publicado en el DOF el 14 de julio de 2021, que también establecía la ANAM, y que debía entrar en vigor con la implementación de las reformas legales necesarias para transferir las competencias del Servicio de Administración Tributaria en materia fiscal y aduanera a la mencionada Agencia.
El titular del Ejecutivo Federal de ese entonces, en vez de enviar diferentes iniciativas de reformas legales que hubieran requerido aprobación del Congreso, decidió emitir el Decreto que abroga el anterior y crea nuevamente la ANAM, mediante reformas a los reglamentos interiores de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria (en adelante SAT).
Dada la importancia del marco jurídico que sustenta los cambios en la institución aduanera, procederemos a analizarlo e identificar los principales ajustes. En primer lugar, el Decreto elimina la Administración General de Aduanas como unidad administrativa del SAT. En segundo lugar, restablece la ANAM como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con carácter de autoridad aduanera, para ejercer las funciones y atribuciones en materia aduanera que previamente desempeñaba el SAT, ahora establecidas en el Reglamento Interior de la ANAM, emitido por el Decreto. Cabe resaltar que el SAT conserva funciones relacionadas con el comercio exterior y las aduanas, como auditorías y revisiones post-despacho, a cargo de la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE), y será auxiliado por la ANAM.
El Reglamento Interior de la ANAM establece las distintas aduanas que, en la práctica, actúan como las autoridades encargadas de aplicar y ejecutar las disposiciones legales aduaneras en los puntos de entrada y salida de mercancías. Estas aduanas se dividen en fronterizas, marítimas e interiores. Uno de los cambios más significativos introducidos por el Reglamento Interior de la nueva autoridad aduanera es la «coordinación» con otras entidades para supervisar y ejercer las funciones y facultades de las diversas aduanas del país.
Según el Reglamento, las aduanas fronterizas estarán «coordinadas» por la Secretaría de la Defensa Nacional; las aduanas marítimas, por la Secretaría de Marina; y las aduanas interiores, por la propia Agencia Nacional de Aduanas de México. El Decreto entró en vigor el 1° de enero de 2022, y todos los asuntos actualmente en trámite ante la Administración General de Aduanas serán atendidos hasta su conclusión por la ANAM.
Es de dominio público que la aduana mexicana carecía de la jerarquía administrativa necesaria para enfrentar adecuadamente el desafío de controlar la entrada y salida de mercancías y medios de transporte al y del territorio nacional. En consecuencia, la decisión de conferirle a la aduana un carácter orgánicamente equivalente al de una autoridad fiscal y aduanera, dependiente directamente del Secretario de Hacienda y Crédito Público, pretendía situarla al mismo nivel jerárquico en la estructura gubernamental que el Servicio de Administración Tributaria (SAT), al menos en términos formales. No obstante, persiste la incertidumbre respecto a si, en términos presupuestales, se le otorgaría mayor flexibilidad, considerando los fideicomisos creados por ley durante la LVIII Legislatura Federal y actualmente administrados por la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA).
Es pertinente aclarar que este decreto presidencial estaba condicionado a entrar en vigor únicamente cuando el Honorable Congreso de la Unión promulgara las leyes y reformas necesarias a los diversos ordenamientos jurídicos vigentes para ajustar la determinación del Ejecutivo Federal. En opinión del autor y de numerosos expertos, este procedimiento no se llevó a cabo, lo que provocó que diversas personas físicas y morales interpusieran juicios de amparo para solicitar la declaración de inconstitucionalidad del decreto.
En este contexto, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito dictó un fallo en el que declaró inconstitucional la creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM), argumentando que su establecimiento mediante un reglamento contraviene las facultades exclusivas del Servicio de Administración Tributaria (SAT) en materia aduanera. Esta sentencia surgió a raíz de un juicio de amparo interpuesto por un contribuyente afectado por actos emitidos por la ANAM. Aunque el fallo únicamente beneficia al quejoso en lo individual, establece un precedente significativo en relación con la legalidad del nuevo órgano desconcentrado del ministerio hacendario. Cabe destacar que el Secretario de Hacienda y Crédito Público, Rogelio Ramírez de la O, quien tiene un profundo conocimiento en estos temas, ha expresado su preocupación respecto a este asunto.
Según el Tribunal, el núcleo del problema radica en que la Ley del Servicio de Administración Tributaria (SAT), emitida por el Poder Legislativo, otorgó al SAT, de manera exclusiva, las atribuciones en materia aduanera. En consecuencia, el Poder Ejecutivo no tenía la facultad para crear posteriormente la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) mediante un reglamento, ni para conferirle atribuciones que ya estaban jurídicamente asignadas al SAT por una ley especial, que en este caso es la Ley del Servicio de Administración Tributaria.
En conclusión, la creación de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) se encuentra en una situación jurídicamente problemática. Aunque es ampliamente reconocido que el Servicio de Administración Tributaria (SAT) actúa como la autoridad fiscal y aduanera por mandato de la Ley del SAT, desde una perspectiva jurídica, el estatuto reglamentario que establece la ANAM infringe el principio de jerarquización normativa. Este principio exige que los reglamentos se basen en las leyes sustantivas que regulan la materia. En consecuencia, mientras no se modifique la Ley del SAT, las atribuciones conferidas a la ANAM no pueden ejercerse en su totalidad por esta nueva entidad, dado que se trata de un órgano distinto al SAT. Por ende, las facultades aduaneras deberán ser ejercidas, idealmente, por el SAT a través de sus unidades administrativas correspondientes.
Este artículo tiene la finalidad de instar a la Dra. Claudia Sheinbaum, en su calidad de nueva titular del Ejecutivo Federal, a corregir el marco regulatorio aduanero mediante la presentación de un paquete de reformas que modifique la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley del Servicio de Administración Tributaria (SAT), la Ley Aduanera, la Ley de Seguridad Nacional, así como los Reglamentos Internos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPPC), el SAT y la propia Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM).
El presente análisis no se limita a ofrecer un recuento histórico de la transformación de la institución aduanera en México ni a identificar las posibles deficiencias en el marco normativo. Más bien, tiene como objetivo presentar una propuesta concreta: trasladar la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Este cambio busca completar su transición de ser un organismo predominantemente recaudatorio a convertirse en una entidad de seguridad nacional, similar a la Customs and Border Protection (CBP), que actúa como autoridad aduanera bajo el Departamento de Seguridad Nacional en los Estados Unidos de América.
Si se adoptara este modelo, a pesar de que implicaría la incorporación del Instituto Nacional de Migración, se establecerían las bases para mejorar significativamente la eficiencia y rapidez de los protocolos de intercambio de información, inteligencia, fiscalización, y los actos de inspección y revisión tanto de personas como de mercancías. Esto redundaría en un beneficio general para la población y para toda la comunidad comercial e industrial de Estados Unidos y México. En la actualidad, México se ha consolidado como el principal socio comercial de Estados Unidos, y la integración de los procesos productivos de ambas naciones ha dado lugar a una de las regiones más extensas y productivas del hemisferio occidental.
Dejemos, estimado lector, la oportunidad de examinar si el nuevo gobierno continúa con la transformación de la aduana mexicana mediante su traslado al ámbito de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, bajo la dirección de Omar García Harfuch, e integrando, como hemos señalado, el tema migratorio. Este binomio de personas y mercancías es crucial para lograr una fiscalización más efectiva y un control fronterizo más riguroso. Es importante recordar que para obtener resultados mejores es necesario implementar cambios innovadores. Hasta la fecha, los resultados obtenidos no han mostrado una diferencia significativa en comparación con los resultados de las aduanas bajo administraciones federales anteriores. Si se adoptan los cambios aquí propuestos, podemos estar en camino hacia una mejora sustancial.
Por otro lado, si se opta por mantener la aduana dentro del sector tributario, aunque no todo estaría perdido, los cambios serían de menor impacto, salvo por la incorporación de las fuerzas armadas en los puestos más importantes tanto en las aduanas locales como en el nivel central. Es bien conocido que los titulares de las aduanas, antes de informar sus actividades al área central de la ANAM, reportan a los titulares de las Secretarías de Defensa y Marina, según corresponda. Por lo tanto, trasladar la ANAM a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana garantizaría la tan deseada «unidad de mando» para guiar esta entidad, llamada ANAM, a través de las turbulentas aguas a las que debe enfrentarse.
Independientemente de las recomendaciones presentadas en este artículo, el autor está elaborando borradores de iniciativas legislativas que servirán como base para que los equipos de transición y, posteriormente, los responsables del área jurídica del nuevo gobierno consideren los beneficios de una reforma jurídica que respalde el funcionamiento de la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM). Se cuenta con información confiable de que agentes aduanales, transportistas, importadores, exportadores y otros miembros del sector aduanero apoyarían esta transformación y protegerían las atribuciones de la agencia nacional de aduanas.
Estamos preparados para participar en las mesas de trabajo, y en esta casa editorial, Estrategia Aduanera, contamos con un gran número de exfuncionarios de aduanas, académicos, investigadores y profesionales del sector que pueden contribuir con valiosas ideas y propuestas. Este artículo refleja las inquietudes de varios expertos del medio, por lo que la posibilidad de alcanzar un consenso es una garantía de que se logrará un fortalecimiento significativo de la Aduana Mexicana.
