La verificación de origen es el procedimiento que lleva a cabo la autoridad aduanera del país donde fueron importadas las mercancías por las que se aplicó un tratamiento arancelario preferente y consiste esencialmente en acudir a través de un cuestionario o visita de verificación de origen con el exportador o productor de las mercancías a fin de cerciorarse de que las mercancías en cuestión cumplan con las reglas específicas de origen que establece el TLCAN.
En este orden de ideas, el TLCAN en su artículo 506 establece categóricamente cuáles son y cómo deberán desahogarse los procedimientos para revisar el origen de las mercancías importadas:
De lo hasta aquí expuesto, se advierte con claridad que en el TLCAN se han establecido tres procedimientos para que la autoridad aduanera de cada una de las partes, pueda verificar el origen de las mercancías importadas a su territorio. Así, tenemos que las autoridades aduaneras a fin de verificar el origen de las mercancías importadas a su territorio podrán: i) enviar al exportador o productor de los bienes importados un cuestionario escrito, ii) realizar una visita de verificación de origen en las instalaciones del exportador o productor de los bienes, con el objeto de revisar el proceso productivo y los registros que amparan la producción y iii) cualquier otro procedimiento que acuerden las partes (hasta el momento las partes no han acordado un procedimiento distinto a los ya mencionados).
En este momento, resulta importante hacer un paréntesis para definir, quién es la autoridad aduanera competente en México para llevar a cabo las revisiones de origen al amparo del TLCAN.
De conformidad con el artículo 514 del TLCAN se define como autoridad aduanera a aquella que es competente conforme a la legislación interna de una Parte y además es responsable de la administración de sus leyes y reglamentaciones aduaneras. En este sentido el Legislador mexicano decidió otorgar facultades al Servicio de Administración Tributaria (SAT) mediante la promulgación de su Ley Orgánica, a su vez, mediante el Reglamento Interior del SAT la facultad para realizar las verificaciones de origen fue delegada en la Administración Central de Auditoría de Operaciones de Comercio Exterior (ACAOCE) de la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE).
Verificación de origen a través de cuestionario.
Primeramente, es importante recordar que el TLCAN no establece el procedimiento que deben seguir las autoridades aduaneras para realizar una verificación de origen a través de un cuestionario, dicho procedimiento lo encontraremos normado en la Resolución por la que se establecen las Reglas de Carácter General relativas a la aplicación de las disposiciones en materia aduanera del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Reglamentaciones Uniformes), mismas que fueron creadas con base en lo dispuesto por el artículo 511 del TLCAN.
Así, con base en las Reglamentaciones Uniformes encontramos el procedimiento que deberá llevar a cabo la autoridad aduanera de México, la ACAOCE, cuando decide realizar una verificación de origen a través de un cuestionario escrito, consistente en lo siguiente:
1.- La ACAOCE envía un cuestionario al exportador o productor de las mercancías importadas a territorio nacional, otorgando un plazo de treinta (30) días naturales contado a partir de la recepción del cuestionario, para que el mismo sea respondido y devuelto a la autoridad.
- El cuestionario debe ser enviado al exportador o productor por mensajería o correo certificado o por cualquier otro método, aunque este no genere un acuse de recibo.
- El cuestionario deberá ser enviado al domicilio del exportador o productor tal y como aparece en el certificado de origen.
- El cuestionario deberá versar sobre el origen de uno o todos los bienes y el periodo que se incluyen en el certificado de origen.
- El cuestionario como su nombre lo indica sólo deberá contener preguntas relativas al cumplimiento de las reglas específicas de origen respecto de los bienes que se han certificado.
2.- Pasados los treinta días puede acontecer lo siguiente:
- Si el exportador o productor no da respuesta al cuestionario, la ACAOCE deberá enviar un aviso de intención de negación de trato arancelario preferencial y acompañar a dicho aviso un cuestionario subsecuente, otorgando un plazo de treinta días naturales más para que se responda al cuestionario.
- Si el exportador o productor dan respuesta al cuestionario, pero la ACAOCE considera que la información proporcionada no es suficiente para que se acredite el cumplimiento de las reglas de origen específicas, se deberá enviar un aviso de intención de negación de trato arancelario preferencial y acompañar a dicho aviso un cuestionario subsecuente, otorgando un plazo de treinta días más para que se responda al nuevo cuestionario.
- En caso de que el exportador o productor den respuesta al cuestionario y la ACAOCE considere que se han cumplido con las reglas de origen especificas se deberá emitir una resolución en la que se declare que los bienes revisados son originarios y, por tanto, son susceptibles de gozar de un trato arancelario preferencial.
3.- Para los supuestos a) y b) del punto 2 anterior, pasados los treinta días, puede resultar lo siguiente:
- El exportador o productor de los bienes revisados no de respuesta al cuestionario subsecuente, la ACAOCE podrá emitir una resolución en la que determine negar el trato arancelario preferencial respecto de los bienes revisados, sin hacer pronunciamiento alguno sobre el origen de los mismos.
- Si el exportador o productor atienden el cuestionario subsecuente y aportan mayores elementos a los previamente aportados, la ACAOCE deberá valor los mismos y determinar si los bienes objeto de verificación cumplen o no con las reglas de origen específicas.
- En caso de que la ACAOCE considere que aún con los nuevos elementos aportados no se ha logrado acreditar el cumplimiento de la regla de origen especifica deberá emitir una resolución en la que declare que los bienes no cumplen con la regla de origen específica y, por tanto, no pueden gozar de un trato arancelario preferencial.
- En caso de que con la nueva información se acredite el origen o cumplimiento de la regla de origen, la ACAOCE deberá emitir resolución declarando que los bienes son originarios y por tanto pueden gozar de un trato arancelario preferencial.
En la práctica.
No obstante, las Reglamentaciones Uniformes y el propio tratado hacen una clara distinción entre un cuestionario y una visita de verificación de origen, para señalar que será a través de esta última que se podrá revisar información con la que se acredite el cumplimiento de las reglas de origen, al día hoy la ACAOCE envía a los exportadores o productores de los bienes sujetos a revisión, un oficio en el que acompaña lo que han denominado “cuestionario de verificación de origen” en el que se contienen algunas preguntas y varios requerimientos de información y documentación que además de ser excesivos, en algunos casos resultan improcedentes por tratarse de información y documentación que no está relacionada con el cumplimiento de las reglas de origen.
Sobre este tema en particular, nuestros Tribunales se han pronunciado en el sentido de señalar que a través de los cuestionarios de verificación SÍ se puede requerir información o documentación, no obstante lo anterior, considero que estos “cuestionarios” son contrarios al espíritu del TLCAN.
Verificación de origen mediante visita a las instalaciones.
Al contrario de los cuestionarios, es el propio TLCAN en su artículo 506 el que define como deberá la autoridad llevar a cabo una visita de verificación de origen.
En términos generales podemos decir que la ACAOCE lleva a cabo las visitas de verificación de origen de conformidad con lo dispuesto por el TLCAN, sin embargo, la autoridad mexicana de manera unilateral ha llevado a cabo algunas adiciones al procedimiento de visita de verificación de origen, siendo que las mismas no se contemplan en el TLCAN o las Reglamentaciones Uniformes y son las siguientes:
1.- En el momento en que acude personal de la ACAOCE a las instalaciones objeto de la visita, estos levantan una minuta, como la han denominado, que no es otra cosa que un documento que contiene, al estilo visita domiciliaria, pero sin tanta formalidad, una narración de los hechos que acontecen durante la visita de verificación de origen, tales como donde se constituyeron, domicilio de la empresa, hora en la inician la visita, con quien entendieron la visita, lo que vieron durante el recorrido por las instalaciones, cómo se identificaron, la designación de los testigos, una descripción de la documentación solicitada y qué de esa documentación les fue proporcionada, y una cláusula de confidencialidad en términos del artículo 507 del TLCAN, finalmente la firma de quienes intervinieron en la visita.
Dicho documento como lo hemos mencionado no está previsto en el TLCAN o Reglamentaciones Uniformes, sin embargo, la autoridad lo considera parte esencial del procedimiento de visita de verificación de origen, toda vez que evidencia lo que hicieron, vieron y recibieron por parte del exportador o productor visitado.
Lo cierto es, que dicho documento no está contemplado en dispositivo alguno, por lo tanto, a pesar de lo que pudieran decir las autoridades mexicanas no existe obligación ni consecuencia legal alguna por no firmarlo.
2.- Tampoco está previsto en disposición alguna, pero, en beneficio de los exportadores o productores, las autoridades durante la visita de verificación de origen están dispuestas a otorgar plazos adicionales a los exportadores o productores a fin de que éstos proporcionen información que fue requerida durante la visita y no fue proporcionada, normalmente el plazo adicional que se concede es de treinta días naturales.
3.- Al igual que en los cuestionarios, la ACAOCE suele requerir información excesiva e información que nada tiene que ver con el cumplimiento de las reglas de origen de los bienes revisados.
Algunas consideraciones.
I.- Es de suma importancia realizar una adecuada clasificación arancelaria de los bienes que serán objeto de exportación o importación, pues de ello dependerá qué regla de origen les resultará aplicable ya que será en esa medida en que se podrá determinar si dichos bienes califican como originarios de la región y, por tanto, si pueden gozar de un trato arancelario preferencial.
II.- Una vez determinada la clasificación arancelaria de los bienes a los cuales se les aplicará trato arancelario preferencial, será necesario identificar, de conformidad con el TLCAN qué regla de origen les resulta aplicable a fin de estar en posibilidad de comprobar si dichos bienes califican como originarios de la región.
III.- En este orden de ideas, ya que se tiene identificada la regla de origen aplicable a los bienes por los que se pretende obtener una preferencia arancelaria, será necesario, dependiendo de la regla de origen, recopilar la información que ampare el cumplimiento de la regla de origen, o bien, el conocimiento del cumplimiento de la regla de origen.
IV.- Atender los requerimientos de la autoridad aduanera, pues ante la ausencia de respuesta por parte del exportador o productor para la aceptación de una visita de verificación de origen, en automático la autoridad podrá negar el trato arancelario preferencial en términos del TLCAN o bien, en caso de no responder al cuestionario, como ya lo comentamos en párrafos precedentes, la autoridad podrá enviar un intento de negación de trato arancelario preferencial y ante la ausencia de respuesta a este intento, se podrá negar el trato arancelario preferencial.
Algunas consideraciones para el importador.
I.- Quizá la novedad más importante para los importadores es que la autoridad aduanera mexicana a partir de 2016 hace partícipe al o los importadores, de la verificación de origen, desde el inicio, hasta la emisión de la resolución definitiva, inclusive el intento de negación de trato arancelario preferencial.
II.- Como se mencionó en el punto inmediato anterior, una vez concluido el procedimiento de origen con el exportador o productor, la autoridad aduanera dará a conocer mediante oficio, la resolución correspondiente a dicho procedimiento de origen, lo relevante en este caso es que si el resultado fue en el sentido que los bienes revisados resultaron no originarios, la autoridad podrá emitir una carta invitación al importador a fin de que corrija su situación fiscal, esto es, para que se paguen las contribuciones que se generan con motivo de la negativa de trato arancelario preferencial o se acredite el origen de los bienes importados.
